「公共設施用地」、「公共設施保留地」及「既成道路」之意義與區別－禾禮地政士事務所

文｜黃景揚代書/地政士

「公共設施用地」、「公共設施保留地」及「既成道路」之意義與區別

一、案例延伸

經上篇文章（贈與道路土地，是否需要繳納土地增值稅？）客戶詢問所持有公設保留地移轉稅賦問題後，延伸本篇針對「公共設施用地」、「公共設施保留地」及「既成道路」再深入介紹。

二、何謂公共設施用地

依都市計畫法規定之程序及第42條劃設之公共設施用地，其土地不論取得興闢與否或是否供公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得興闢者，均稱之為公共設施用地。
例如：道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地等用地類型。

三、何謂公共設施保留地

稱公共設施保留地者，乃前述公共設施用地中留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。
至由當地地方政府獎勵私人或團體投資辦理，或依法由私人或團體自行負擔經費興建之公共設施用地，或配合私人或團體舉辦公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設事業劃設，並指明由私人或團體取得興闢之公共設施用地等，因非「留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得」之公共設施用地，故非屬公共設施保留地範圍。

四、何謂既成道路

（一）一般所稱既成道路，乃與政府依法闢建供大眾使用之道路不同，依司法院８５年４月１２日大法官釋字第４００號解釋理由書認為有公用地役關係之既成道路，應具備下列三要件：

1. 首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。

倘若該道路只供特定之鄰地所有人或使用人通行，則僅係特定之鄰地所有人或使用人對之有無地役權問題，尚不得遽謂該道路為既成公眾通行之道路。

2.於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事。

3.須經歷之年代久遠而未曾中斷。

所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。

（二）最高行政法院９２年８月２８日９２年度判字第１１２４號判決認為：「查既成道路之土地，經公眾通行達一定年代，應認已因時效完成而有公用地役關係之存在，其所有權雖仍為私人所有，亦不容其在該公用道路上起造任何建築物，妨害公眾之通行，經本院著有４５年判字第８號及６１年判字第４２５號判例可循。至究須經公眾通行達若干年代，始足取得公用地役關係，司法院釋字第４００號解釋理由僅謂「應以時日久遠」，而未指明確切年代。於此，即應類推適用民法第７７２條、第７６９條及第７７０條規定，為認定公用地役關係取得時效之年限。」從而，似可以公眾通行是否達２０年以上作為既成道路之初步認定標準。

五、相關判解

(待整理歸納)

六、相關稅賦減免規定

(一)地價稅

1.公共設施用地

私有土地用途及其實際使用情形符合法令規定者，得予減免地價稅(不以劃設為公共設施用地為適用租稅減免要件)，舉例私有土地減免規定說明如下：
(1)道路：依土地稅減免規則第9 條免徵。
(2)公園、體育場所：依土地稅法第18條第1 項第2 款按10‰課徵，或依土地稅減免規則第8 條第1 項第3 款減徵50%~70%。
(3)學校：依土地稅減免規則第8 條第1項第1 款免徵。
(4)停車場所：依土地稅法第18 條第1項第4 款或第5 款(行政院83年1月24日台83財02655號函及100年6月8日院臺財字第1000029224號函)按10‰課徵。

2.公共設施保留地

未作任何使用並與使用中之土地隔離者，免徵；建築使用符合適用自用住宅用地稅率者，按2課徵；其餘按稅率6課徵。(土地稅法第19條)

3.既成道路

無償供公眾通行免徵（但屬建築基地之法定空地部分不予免稅）。(土地稅減免規則第9條)

(二)土地增值稅

1.公共設施用地

無(出售或贈與既成道路因有對價或自願移轉，仍應課徵土地增值稅）

2.公共設施保留地

徵收及徵收前之移轉免徵。(土地稅法第39條第1項及第2項)

3.既成道路

無(出售或贈與既成道路因有對價或自願移轉，仍應課徵土地增值稅）

(三)遺產稅

1.公共設施用地

無

2.公共設施保留地

繼承時免徵。(都市計畫法第50條之1)

3.既成道路

遺產中經政府闢為公眾通行道路之土地或其他無償供公眾通行之道路土地不計入遺產總額（但屬建築基地之法定空地部分仍應計入）。(遺產及贈與稅法第16條第12款)

(四)贈與稅

1.公共設施用地

無（出售或贈與既成道路因有對價或自願移轉，仍應課徵贈與稅）

2.公共設施保留地

配偶、直系血親間之贈與免徵。(都市計畫法第50條之1)

3.既成道路

無（出售或贈與既成道路因有對價或自願移轉，仍應課徵贈與稅）

(五)所得稅

1.公共設施用地

現制移轉免稅，但自105年1月1日起，倘適用房地合一新制者，應依相關規定課稅。(所得稅法第4條第1項第16款、所得稅法第4條之4)

2.公共設施保留地

徵收及徵收前之移轉免徵、徵收取得之加成補償免徵。(所得稅法第4條第1項第16款、第4條之5第1項第3款、第4款及都市計畫法第50條之1)

3.既成道路

現制移轉免稅，但自105年1月1日起，倘適用房地合一新制者，應依相關規定課稅。(所得稅法第4條第1項第16款、所得稅法第4條之4)

七、公共設施保留地「解套」方法

(一)留待政府動作

供公用事業使用者，由各事業機構依都市計畫法徵收或購買。或由該管轄政府或鄉、鎮、縣轄市公所依徵收、區段徵收或市地重劃方式取得。

(二)與公地交換（解編）

得申請與公有非公用土地交換，其中若有劃設逾２５年未被徵收者，可優先辦理。
監察院於102年5月9日審議通過糾正內政部及各級地方政府有關「各級都市計畫權責機關任令部分都市計畫公共設施保留地長達3、40年迄未取得，嚴重傷害憲法保障人民之生存權與財產權」，理由及事實略以：「...都市計畫編定公共設施用地，最長應於25年內完成，逾25年仍未取得開發之公共設施用地，理應限期檢討，對不必要的部分應儘速解編，如逾30、40年仍不取得使用，更表示已無公共設施用地保留之必要。...長久以來，各級都市計畫權責機關任令部分都市計畫公共設施保留地長達3、40年迄未取得，嚴重傷害憲法保障人民之生存權與財產權，內政部及各級地方政府實有嚴重怠失。」。

(三)容積移轉

公共設施保留地可作為容積移轉的標的眾人皆有所聽聞，惟實務上多數的公共設施保留地幾乎都不可作為移轉的種類。現行主要以道路、公園、綠地、廣場為移轉標的大宗。
以台北市審查許可條件為例，公園、綠地、廣場之公共設施保留地面積須小於2公頃以下，且送出基地申請範圍內之土地所有權人須全數同意辦理容積移轉。
基本上，各地皆有都市計畫，也各有其規定，只要是符合其規範的公共設施保留地，都可以進行移轉。
現行移轉以已開闢計畫道路為主流，惟台北市與其他縣市較大的差異有二點，一是道路寬度必須達15米；二是持有年限需達5年。

補充台北市規定:「一、未開闢計畫道路寬度達15公尺以上，送出基地申請範圍須為完整路段，且2側均與現有已開闢之8公尺以上計畫道路相連通。二、已開闢計畫道路寬度達15公尺以上，且持有年限達5年以上（因繼承或配偶、直系血親間之贈與而移轉者，其持有年限得予併計）者。三、符合「台北市政府消防通道劃設及管理作業程序」第3點第1項第1款「消防通道」之未開闢計畫道路。前項道路用地1、3款之送出基地申請範圍內之土地所有權人，須全數同意辦理容積移轉。」

補充說明台北市規定嚴謹的理由:
應是台北市只有1個都市計畫，不像其他縣市有多個都市計畫，以新北市為例，在過去台北縣時期，有17個主要計畫、51個細部計畫，單是一個土城行政區，就分為頂埔細部計畫、土城細部計畫及板橋細部計畫，若有作業疏漏，即可能因而產生錯誤。且由於各地供需情況有別，僅新北市各區的道路用地，其價格便從公告現值的若干成數到公告現值以上都有，落差非常大；而台北市因為只有1個都市計畫，簡單來說，可以將士林區偏遠的某1塊道路用地容積移至大安區來興建房屋，加上台北市的房價普遍比其他各地房價來得高，若是過度開放，可能造成諾大負面影響，所以在規範上也最為嚴謹。

(四)捐獻

常見的作法是以低價收購畸零地或公共設施保留地，再捐贈給政府，以公告現值抵稅。這嚴重影響政府稅收，故財政部在92年時解釋，最多只能折抵土地公告現值的16%，而對此一解釋不服的納稅義務人因而向大法官聲請釋憲。
大法官則以釋字第705號解釋，認定財政部的解釋違反憲法「租稅法律主義」，但也要求財政部修改稅法。

依照新修條文規定，未來非現金財產捐贈給符合抵稅規定的機構團體，隔年列報捐贈扣除額時，其金額計算應以實際取得成本為限。等於捐贈公設地、畸零地給政府，不得再以公告現值抵稅，而以取得實價抵稅，若無法檢附取得成本證明，則由國稅局依財政部訂定的標準核定。

自99年1月13日起，以遺產中或受贈財產中之公共設施保留地抵繳遺產稅、贈與稅，將原准以全額抵繳稅額，修正為按該公共設施保留地之價值占全部遺產總額或受贈財產總額比例計算之應納稅額為限。
其計算方式為：公共設施保留地得抵繳遺產稅或贈與稅之限額＝依遺產及贈與稅法計算之應納遺產稅額或贈與稅額×（申請抵繳之公共設施保留地財產價值÷全部遺產總額或受贈財產總額）。

但為充分顧及公共設施保留地原始持有者之權益，對於土地經都市計畫劃設為公共設施保留地前已為被繼承人或贈與人所有，或於劃設後因繼承移轉予被繼承人或贈與人所有，且於劃設後至該次移轉前未曾以繼承以外原因移轉者，仍然可以該公共設施保留地全數抵繳遺產稅或贈與稅款。